بررسی اجمالی اصل ۱۳۳ قانون اساسی
جمعه, تیر ۳۰م, ۱۳۸۵توجیه حقوقی رای اعتماد مجلس به وزیران؟
(نگاهی اجمالی به اصل ۱۳۳ قانون اساسی)
دراین مطلب برآنیم تا به بحران تشکیل کابینه دولت آقای احمدی نژاد که با گذشت بیش از پنج ماه از انتخابات ریاست جمهوری در ایران، همچنان ناکام مانده بود بپردازیم. لازم به یادآوری است که اکثریت مجلس هفتم در اولین دور معرفی کابینه، به چهار وزیر پیشنهادی آقای احمدی نژاد رای اعتماد نداد. سپس در دور بعدی که رئیس جمهوری اسلامی چهار نفر دیگر را برای وزارت خانه های بی وزیر معرفی نمود، وزیر پیشنهادی وی برای وزارت نفت، آقای محصولی، مجبور به کناره گیری شد. روز دوم آذر ماه، آقای احمدی نژاد وزیر دیگری را به مجلس معرفی نمود. آقای محسن تسلطی، سومین وزیر پیشنهادی نفت، با رای عدم اعتماد قریب به یکصد و پنجاه نماینده مجلس هفتم روبرو شد. نتیجه آنکه یکی از مهمترین وزارتخانه ها، تا قبل از رای اعتماد به آقای وزیری ماهانه، فاقد وزیر بود و کابینه دولت به مدت قریب به شش ماه ناکامل ماند.
صرفنظر از مسائل سیاسی مطرح شده درانتخابات نهمین دوره ریاست جمهوری در ایران و نیز بدون موضعگیری در قبال سیاستهای دولت آقای احمدی نژاد، ذیلا سعی مینمائیم به بررسی بحران تکمیل کابینه دولت که از مرداد ماه تا آذر ماه سال هشتاد و چهار به درازا کشیده شد، صرفا از نقطه نظر حقوقی بپردازیم.
برابر اصل یکصد و سی و سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، وزرا توسط رئیس جمهور تعیین و برای گرفتن رای اعتماد به مجلس معرفی میشوند.
سوال محوری عبارت از اینست که چرا رئیس جمهور، منتخب بلاواسطه رای دهندگان، میبایستی وزیران خویش را از میان افرادی برگزیند که رای اعتماد مجلس را داشته باشند؟ به عبارت دیگر آیا اصل یکصد و سی وسه قانون اساسی، از نقطه نظر اصولی (اصول حقوق اساسی) قابل دفاع هست یا نه؟
پاسخ به سوال فوق به نوع رژیم سیاسی بستگی دارد. رای اعتماد مجلس به وزیران وسیله ای است که از طریق آن، نمایندگان مردم کنترل خود را بر دستگاه اجرائی اعمال مینمایند.
چنین کنترلی در رژیم های ریاستی (رژیمی که در آن هم قوه مقننه و هم رئیس قوه مجریه از طریق رای مردم برگزیده میشوند) وجود ندارد. در ایالات متحده رئیس قوه مجریه و اعضای دولت در قبال مجلس نمایندگان مسئولیت سیاسی ندارند. یعنی نه برای نصب آنها و نه برای عزل آنها به رای اعتماد یا استیضاح نمایندگان نیازی نیست. مشروعیت اعضای دولت از مشروعیت رئیس قوه مجریه که خود صاحب آرای ملت است ناشی میشود و نیازی به کسب رای اعتماد مجلس نیست.
اما کنترل مجلس بر دولت (هم رئیس دولت وهم وزیران) مهمترین ویژگی یک رژیم پارلمانی می باشد. زیراکه در این نوع رژیم ها، رای مردم فقط به کیسه مجلس ریخته شده و نه هیچ نهاد دیگری. به عبارت دیگر معتمدان اصلی ملت در مجلس قرار دارند و نه در هیچ نهاد دیگری.
چنانچه در یک نظام سیاسی، کابینه و رئیس دولت در برابر پارلمان مسئولیت سیاسی داشته باشند، این نظام یک نظام پارلمانی محسوب میشود. در یک رژیم پارلمانی، کنترل نمایندگان مجلس بر هیئت وزیران و رئیس دولت از آنجا ناشی میشود که رئیس دولت منتخب بلاواسطه رای دهندگان نمی باشد. و همانگونه که اشاره شد در نظام پارلمانی تنها نهاد حکومتی که اعضای آن مستقیما از طرف مردم برگزیده میشوند همانا مجلس نمایندگان است. هیچکدام از دیگر نهادهای حکومتی به اندازه مجلس با رای دهندگان نزدیک نمی باشد. به همین دلیل اختیارات مجلس از اختیارات سایر نهادها گسترده تر است. مهمترین رویداد سیاسی در این کشورها انتخابات مجلس است. در انگلستان، در ایتالیا و یا در آلمان، همانا انتخابات مجلس است که نوع سیاستهای آتی این کشورها را رقم میزند. و بالعکس، در رژیم ریاستی (ایالات متحده امریکا) انتخابات ریاست جمهوری، که مهمترین رویداد سیاسی است، نوع سیاستهای آتی این کشور را رقم میزند.
در مورد ایران، اگر فرض کنیم که انتخابات نقش مهمی در تعیین سیاستهای کشور دارند ، این پرسش مطرح است که کدامیک از انتخابات (انتخابات ریاست جمهوری، انتخابات مجلس و یا انتخابات خبرگان) نقش تعیین کننده و اصلی را در سیاستهای کشور ایفا مینمایند؟ پاسخ دقیق به این سوال هدف متن حاضر نمی باشد. در اینجا می خواهیم نشان بدهیم که اصل یکصد و سی وسه قانون اساسی، از لحاظ نظری و عملی غیر قابل دفاع است.
از لحاظ نظری دلیلی وجود ندارد که رئیس جمهوری که منتخب بلاواسطه ملت است مشروعیتی کمتر از اکثریت نمایندگان مجلس داشته باشد، بویژه آنکه در انتخابات ریاست جمهوری آرای رای دهندگان به حساب یک نفر ریخته میشود، در حالیکه در انتخابات مجلس، آرای رای دهندگان در میان قریب به سیصد نماینده نقسیم میشود. ریشه اختلافاتی که در مورد تعیین نخست وزیر در سال شصت، همزمان با ریاست جمهوری آقای بنی صدر، بوجود آمد از اینجا ناشی میشد. با قدری سادگی میتوان گفت که جمع کل آرای مردمی ی اکثریت نمایندگان مجلس (تقریبا یکصد و چهل نماینده) به مراتب از جمع کل آرای رئیس جمهور کمتر است. در چنین صورتی چرا نهادی که حائز آراء بیشتری است بایستی در برابر نهادی که حائز آراء کمتری است تسلیم باشد؟ بویژه آنکه بررسی صلاحیت نامزدهای ریاست جمهوری بمراتب از بررسی صلاحیت نامزدهای نمایندگی مجلس سختگیرانه تر است و غربال بصورتی جدی تر صورت پذیرفته است!
اصل یکصد و سی و سه قانون اساسی از لحاظ عملی نیز قابل ایراد است. در انتخابات ریاست جمهوری، نامزد انتخاباتی برنامه خویش را به رای مردم میگذارد، انتخاب شدن یکی از نامزدها به معنی اینست که برنامه وی مورد پذیرش رای دهندگان قرار گرفته است. پس از انتخابات، با دو حالت کلی روبرو خواهیم بود.
اگر اکثریت مجلس و رئیس جمهور در اختیار سازمان و حزب واحدی قرار داشته باشند، کشور با هماهنگی کامل میان قوه مقننه و قوه مجریه اداره خواهد شد.
اگر اکثریت مجلس و رئیس جمهور دارای دو خط مختلف باشند و در این حالت هیچ یک از این دو نهاد نخواهد در برابر دیگری تمکین کند (و قانونا هر دو نیز چنین حقی دارند)، رژیم وارد یک دوره بحران ساختاری میشود که برای حل آن دو چاره وجود دارد: حل بحران از طریق زور و یا حل بحران از طریق رفع موانع ساختاری. به عبارت دیگر یا یکی از دو نهاد بر دیگری غلبه میکند (مانند آنچه که در مورد رئیس جمهور بنی صدر بوقوع پیوست) و یا اینکه با بازبینی در قانون اساسی و اصلاح اصول بحران زا و غیر منطقی آن، زمینه ایجاد مناقشه برداشته میشود.
از لحاظ عملی و منطقی نمیتوان همکاران رئیس جمهور را به او تحمیل نمود. یا رئیس جمهور در نظام سیاسی ایران نقشی دارد یا نقشی ندارد. اگر رئیس جمهور کاره ای نیست، دیگر چه لزومی دارد که هر چهار سال با صرف هزینه های هنگفت سیاسی مالی و غیره انتخاب او را تدارک دید؟ اگر رئیس جمهور دارای نقش مهمی در اداره کشور است بایستی لوازم مورد نیازش را نیز در اختیار داشته باشد.
معنای اصل یکصد و سی و سه قانون اساسی اینست که همکاران رئیس جمهور را مجلس معین کند. به روایت دیگر، در حالت مورد توجه ما که فوقا بدان اشاره شد، مجلس به رئیس جمهور میگوید سیاست اکثریت مجلس را اعمال بکن و نه برنامه ات را که مورد تائید رای دهندگان قرار گرفته است! اگر قرار است که سیاست دولت را مجلس معین نماید، چه خوبست که ریاست دولت را نیز همان اکثریت مجلس برگزیند، به انتخابات ریاست جمهوری پایان داده شود و از ابتلا به چنین تناقض فاحشی جلوگیری شود. ممکن است گفته شود که رای اعتماد به وزیران به معنی این نیست که سیاست دولت را اکثریت مجلس معین نماید.
در پاسخ بایستی صراحتا بگوئیم که در تمام رژیم های پارلمانی (رژیمی که در آن دولت در قبال مجلس مسئولیت سیاسی دارد) سیاستی که دولت اجرا میکند بالاجبار مورد تائید اکثریت مجلس نیز میباشد. بعلاوه اگر رای اعتماد مجلس به وزیران برای هماهنگی دولت با برنامه اکثریت مجلس نباشد پس برای چیست؟ اگر قرار است سیاست دولت همان برنامه رئیس جمهور باشد، پس لاجرم وزیران کابینه نیز باید مورد تائید رئیس جمهور باشند و نه تابع اکثریت مجلس . نمیتوان به رئیس جمهور بگوئیم برنامه خودت را اجرا کن اما تعیین وزرایت با ما! رئیس جمهوری که وزرایش را دیگران معین میکنند چه اتوریته ای بر وزرایش میتواند داشته باشد؟ چگونه بتواند آنها را مورد بازخواست قرار دهد و وادار به حساب دهی نماید؟ رئیس جمهوری که فاقد اقتدار در درون هیئت وزیران است به طریق اولی فاقد اقتدار در سایر ارگانهاست. البته که چنین رئیس جمهوری از کارآئی چندانی برخوردار نخواهد بود. چنین امری فاقد منطق است، مشکل زاست و مانع اداره صحیح کشور میشود. یکی از مهمترین دلایل حقوقی کاربرد ضعیف قوه مجریه در ایران در این امر نهفته است.
در پایان و به عنوان نتیجه گیری، میتوان ادعا نمود که از لحاظ حقوقی (حقوق اساسی)، نظام سیاسی کشور دچار تناقض است. این پرسش مطرح است که آیا رژیم سیاسی در ایران یک رژیم پارلمانی است، یا یک رژیم ریاستی است و یا بالاخره یک رژیم بینابینی است؟
اگر پارلمانی است، رای اعتماد مجلس قابل فهم است اما وجود انتخابات مستقیم ریاست جمهوری بی معناست.
اگر نظام ریاستی است، وجود انتخابات مستقیم ریاست جمهوری بجاست اما رای اعتماد مجلس بی معناست.
بالاخره آنکه اگر نظام سیاسی کشور به تقلید از از نظام سیاسی فرانسه بینابینی است، در این صورت باید به متن اولیه قانون اساسی مصوب پنجاه و هشت برگشت و نخست وزیری را که هم در قبال مجلس و هم در قبال رئیس جمهور مسئول است تعبیه نمود. به این بهانه که نظام حاکم بر کشور این یا آن ویژگی را دارد، نمیتوان چشمها را نسبت به نقائص مهم و بحران زای قانون اساسی بست.
